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    小型水利水保工程在石漠化治理中的作用及思考
     
     
    -------以麻江县为例
    罗勇1冯相明2
    1麻江县水务局,贵州,麻江,5576002黄河水利委员会水文局,河南,郑州,450004)
     
    关键词:小型,水利水保,工程,石漠化,综合治理,作用;探讨,麻江县
    摘  要:2008年以来,麻江县共完成石漠化治理面积116.87km2,小型水利水保工程在治理石漠化,保护和巩固治理成果,改善项目区生态环境和群众生产生活条件,促进农民增收和农业产业结构调整等方面发挥了重要作用。结合当地自然经济条件、石漠化现状及治理实践,就进一步加强小型水利水保工程建设管理工作,提升治理措施配置、建设管理水平和综合防护效益做了积极探讨。
     
    2008年以来,在中央的关心和支持下,麻江先后被列入全国石漠化综合治理试点及重点县,共投入资金5814.72万元,开始了系统的石漠化综合治理工作。经过7年多的努力,截止2015年9月,该县共完成石漠化治理116.87km2,占全县石漠化总面积的39.15%。其中小型水利水保工程共完成灌溉(引水)渠49.15km、截排水沟12.97km、谷坊2座、蓄水池150座、沉沙池161口、生产道30.43km、输水管5.51km、高位水池1座(100m),提水泵站1座(50kw)、维修山塘1座。治理区生态环境和群众生产生活条件明显改善,农村经济和农民生活水平明显提高,农业产业结构调整和小康社会建设步伐明显加快,取得了显著的综合效益。
    1小型水利水保工程在石漠化治理中的重要作用
    1.1小型水利水保工程与其他治理措施有机结合,增强了防治效果,有效维护了植物措施、保土耕作措施和坡改梯等工程的正常安全运行
    一是小型水利水保工程与植物措施、保土耕作措施及其他工程措施有机结合,构成了从坡顶至坡脚,从沟头到沟尾的集拦、蓄、引、灌、排于一体的功能齐全、优势互补、群防群控的径流调控综合体系,提升了措施功能和石漠化治理效果。据实地调查,治理区中配套了截排沟、蓄水池、沉沙池等相对完备坡面水系工程的经济林、人工草地和坡改梯等措施地块的水土流失量及程度分别低于其他无坡面水系配套措施地块30.56%、28.71%和31.64%。
    二是坡面水系工程有效防止和减轻了坡面径流对植物措施、保土耕作措施和坡改梯工程的破坏,确保了相关措施和工程的防洪度汛安全和正常运行。据调查,治理区中配套了相对完备坡面水系工程的经济林、人工草地、坡改梯的措施保存率和完好率较其他未配套相应工程的分别高20.60%、19.05%、17.50%和45.51%、51.54%、51.64%,差距非常明显。
    三是谷坊工程拦截上游泥沙,有效减轻了水土流失对下游沟道的淤积和耕地的破坏,保护了基本农田安全。据对龙山镇共和小流域瓮安寨谷坊工程调查结果显示,未建谷坊前的2005至2009年期间,坝址下游0.5km内沟道淤积物增高总值平均为0.76m,两侧耕地被水打沙压面积累计1.59hm2;2009年谷坊建成投入使用后的2010至2014年期间,谷坊内泥沙淤积量共1350m3,坝址下游相同范围内沟道淤积物增高总值平均为0.14m,耕地被水打沙压面积总共0.21hm2,分别减少了81.58%和86.79%。
    1.2小型水利水保工程改善了项目区现有耕地及农林开发项目灌溉条件,提高了作物抗御旱灾能力和产量,促进了农业增产,农民增收
    一是山塘、截排水沟、蓄水池等设施就近拦蓄坡面径流和溪沟山洪灌溉作物,在有效防石漠化的同时,拓展了项目区农业生产灌溉水来源,实现了变废为宝、变害为利。据测算,截止2015年9月,麻江县石漠化综合治理已建成的小型水利水保工程每年新增蓄水量19.25万m3(考虑复蓄),可满足183.33hm2经济林或183.33hm2饲草、320.83hm2烤烟、213.89hm2蔬菜、233.33hm2油菜、42.72hm2水稻灌溉用水需求。
    二是通过建设灌溉(引水)渠道、铺设输、供水管网等设施,采取提、引结合方式开发治理区泉井、溪沟、河流等现有水源供当地农业生产灌溉,较好地解决了不具备建设大中型水源工程条件岩溶石漠化山区工程性缺水问题,提高了项目区现有水资源开发利用率,改善了农业生产灌溉条件,提高了作物抗御旱灾能力。据测算,麻江县石漠化治理已建成的灌溉(引水)渠、输水管,共新增和改善灌溉面积644.27hm2。另据该县果品部门统计,2011年该县发生严重旱灾时,无固定水源、未建有小型水利水保工程设施的地块苗木死亡率在70%左右,最高达84%,果实减产率在80%以上,而配套了较为完备小型水利水保工程的地块苗木死亡率只在20%左右,最高仅为25%,果实减产率在35%以下,相差50%以上。
    三是小型水利水保工程建成后,实现了项目区农业灌溉设施从无到有或者升级改造,提高了灌溉用水水源保障率、灌溉效率、取水便利程度,促进了作物健康生长,提高了单产和产品品质,降低了灌溉成本,从而促进了农业增产、增效和农民增收。据调查,项目区配套有较为完备小型水利水保工程的耕地较其他耕地粮食单产平均要高出732kg/hm2(折合人民币1684元),配套有较为完善坡面水系治理措施的蓝莓基地未投产苗木年生长高度较无措施基地高0.2m,而年综合管理费用低0.6元/株[3](即1620元/hm2)。
    1.3改善项目区农业生产通行条件,提高群众生产生活便利程度,为发展现代高效农奠定基础
    一是通过配套和建设田间生产道路,改善了治理区农业生产和群众生活通行条件,提高了农业生产便利程度、工作效率和群众生活质量,降低了生产成本,促进了农业增收。据调查,截止2015年9月,麻江县石漠化治理工程共建成田间生产道30.43km,新增机耕面积373.34hm2,直接受益人口涉及4个乡镇8个行政村14个村民组867户3429人。按增效40%,年均投工50工日/hm2,单价50元/工日计,每年可节约人工7467工时,折合人民币37.34万元,人均108.88元。
    二是灌溉(引水)渠道、蓄水池、高效节水设施和田间生产道路等小型水利水保工程的建设,有效改善了农业生产条件,为加快治理区产业结构调整和农业产业化发展步伐,发展现代高效农业创造了有利条件。据统计,自2008年以来,麻江县已在石漠化治理区发展1654.79hm蓝莓、532.48hm饲草、2002.08hm/a烤烟、红蒜66.67hm/a328.50hm/a冷凉蔬菜,特色农业、高效农业已逐渐发展成为当地主要农业支柱产业之一。
    2石漠化综合治理小型水利水保工程建管工作存在的问题和不足
    2.1投入严重不足,水利水保工程配套水平不高,影响综合治理效益的发挥
    一是小型水利水保工程投资占整个石漠化综合治理总投资的比例偏小,水利水保工程配套率偏低。据统计,麻江县2008—2014年石漠化综合治理项目共投入5814.72万元(不含整合项目资金),其中小型水利水保工程投资1189.62万元,仅占总投资的20.46%。已建成的1240.89hm2坡改梯、人工草地、经济林中,配套了相对完善水利水保工程的仅有644.27hm2,工程配套率仅为51.92%。
    二是上级财政压缩石漠化补助资金,原计划实施的部分水利水保工程建设指标被取消或延后实施,进一步降低了水利水保工程的配套水平,迟滞了建设进度。根据经省发改委审批的《麻江县岩溶地区石漠化综合治理(试点)实施方案(2008—2010年)》及《麻江县岩溶地区石漠化综合治理实施方案(2011—2013年)》,麻江县2008—2013年石漠化治理项目上级财政应补助资金6030万元,实际下达资金4510.02万元,仅为原计划的74.79%。由于上级投资减少加上造价上涨等因素影响,原规划方案中拟建的谷坊81座、蓄水池88座、沉沙池25口、山塘1座、截排水沟26.55km、灌溉(引水)渠道5.03km被取消,并有蓄水池16座、沉沙池16口、灌溉(引水)渠道6.5km、田间生产道2.91km被延至2014年度项目实施。
    三是上级审批的小型水利水保工程投资单价偏低,不能满足建设实际需要。由于小型水利水保工程单项工程量偏小,措施分散、点多面广,交通运输(多数建材需要长距离人工二次搬运才能到达工地)和供电供水条件较差,机械化施工程度较低,加之现行市场人工工资水平和国家税收标准偏高(据调查,麻江县现行市场技工工资为250元/工日左右,分别为水利水保工程概预算定额规定标准的4.52倍和2.17倍;现行建设工程实际征税标准为6.98%,是定额规定标准2.13倍),导致工程造价较其他项目相对偏高。
    而上级主管部门在审查项目时,由于对以上情况了解不深,加之对地方财政配套及群众投入能力估计过高,审定的工程单价明显偏低,无法满足实际建设需要,影响了项目顺利实施。
    四是地方配套难到位,独立费用不足,影响了水利水保工程的争取和对整个工程的有效监管。根据投资筹措方案,石漠化治理工程所有独立费用均须由地方配套解决。麻江为国家级贫困县,地方财政非常困难,自筹能力极为有限,导致配套资金常常难以及时足额到位,工程勘测设计、建设管理、监理、监测等工作经费严重不足,影响了相关工作的正常有序开展。
    五是筹资渠道单一。除生产道路外,社会资本投入参与小型水利水保工程建设管理的情况较少,工程建设仍主要靠财政性投资完成,资金来源及筹措面较窄,严重制约了小型水利水保工程建设管理工作的深入开展。
    2.2认识不足,导致建设用地协调困难,影响了小型水利水保工程的规划布局、顺利实施和运行管护
    一是当前初级农产品的比较效益较低,当地群众从事农业生产经营的积极性和科学发展农业生产的意识不高,加之小型水利水保工程不像经济林那样能够直接产生经济收益,误认为蓄水池(水窖)、截排水沟等工程建设浪费土地,用处不大,对小型水利水保工程在农业生产的重要作用认识不足,主动参与建设管理工作的程度较低,对建设管理工作的支持、配合力度不够,影响了小型水利水保工程的顺利实施和建后管护工作的有效落实。
    二是部分群众思想较为落后,大局意识和集体观念不强,不同意在自家责任地内布设蓄排水工程,施工及建设用地协调困难,导致部分水利水保工程布局、措施搭配不够合理,造成项目变更、工期推廷、工程量和投资增加。
    2.3施工单位不按规定组织施工,部分小型水利水保工程建设质量不高,进度缓慢
    部分施工单位不讲诚信,为图利润最大化,不严格按照施工合同及国家相关技术规程规范要求组织施工,对工程建设必需的技术力量、人、财、物投入严重不足,对工地负责人的监管缺位,施工现场管理严重滞后而混乱,导致部分小型水利水保工程建设质量不高,进度缓慢,影响了工程后期正常运行和效益发挥。
    2.4监理失位,对工程建设施工控制不严,影响了项目有序实施
    受监理经费不足,监理单位对小型水利水保工程监理工作的认识、重视程度不够,诚信度不高、自身技术力量不足、现场监理人员素质不高及与各参建单位间缺乏有效沟通[2] 等因素影响,部分小型水利水保工程现场监理工作投入严重不足,监理合同中约定的旁站制度常得不到有效落实,监理巡视、检测的范围、频次和深度也不够,部分隐蔽工程未按规定程序进行检测签证就被覆盖或直接进入下道工序施工,给工程的安全、正常运行留下了隐患。
    同时由于监理不到位,建设实施单位难以全面准确掌控施工质量,工程量及投资等工程建设情况,施工中出现的一些问题得不到及时发现和解决,影响了工程建设顺利进行。
    2.5项目资金及初步设计审批较晚,标前预审迟滞建设工期、压低工程单价,影响了小型水利水保工程的顺利实施
    一是当前贵州省各年度石漠化综合治理工程资金和初步设计批复文件下达多在11月以后,按照常规工作程序完成项目备案、招投标、公示、建设用地协调、备料等施工准备工作约需40天左右,工程正式开工通常要到12月以后。根据麻江县气候特点和农作习惯,加上春节(甚至整个正月)期间多数农民工不愿出工,今冬明春(当年11月至次年4月)这段最适宜小型水利水保工程施工的时间不足4个月,项目正常施工时间较短,工期紧张。
    二是根据有关规定要求,当前政府投资项目工程招标需要先通过当地审计部门对上级审批的投资概预算进行审计并报同级政府常务会议审定投标价上限后才能开展招标工作。按照惯例完成这项工作通常还需要60天以上时间,导致多数年度项目实际须到次年4月左右才能开工,工期被推后。因开工时间较晚,大部分工期被迫安排在汛期,增加了小型水利水保工程施工难度、施工成本和工程造价,迟滞了建设工期。
    受对石漠化治理小型水利水保工程特点及现场施工环境状况掌握不够全面准确等诸多不利因素影响,审计部门有时出据的预审结论不够科学合理,工程投标价上限定得过低,工程造价(实际上是单价)被大幅度核减,首先是导致本来就已偏低的工程单价更低,增加了项目实施难度。其次是由于工程单价被大幅度核减而建设任务未进行相应调整,工程结算时常会节余部分资金,给中央及上级有关部门对石漠化治理工作准确研判和正确决策造成了不利影响,对申报提高石漠化治理补助标准极为不利。再次是经上级主管部门组织相关专业高层次专家组集体审定的项目概预算结果被轻率变更,对地方争取后续相关项目不利。
    2.6管护工作滞后,部分工程损毁严重,影响了正常运行和效益发挥
        部分接收单位对管护工作不够重视,未及时组建管护机构,明确管护人员,落实管护责任或者虽然建立了管护机构,但由于职责分工不明,缺乏评价、奖惩机制,制度不健全,管护人员责任心不强等因素导致管护工作不到位。部分小型水利水保工程建成验收移交后因得不到及时有效的维护保养而损毁严重无法正常运行甚至存在部分安全隐患。
    3建议
    3.1加大投入,努力提高小型水利水保工程配套水平和建设标准,提升石漠化综合治理效益
    一是在方案设计时应进一步综合当地经济社会发展状况、自然地理条件和群众意愿需求,在满足石漠化治理技术要求的基础上,适当增大小型水利水保工程投资比例,提高措施覆盖范围和配套水平。
    二是上级财政投资宜保持稳定,规划及治理方案一经审批便应严格执行,按时足额下达投资,确保规划治理目标和建设任务顺利完成。
    三是石漠化治理项目上级主管部门应当依据国家基本建设管理程序,遵循市场规律,综合考虑小型水利水保工程施工特点、当地社会经济发展状况、价格水平(特别是市场人工价、国家实征税率与定额规定标准间的剪刀差)等因素,重新核定石漠化综合治理工程造价特别是小型水利水保工程造价,适当提高投资单价和补助标准,确保设计概预算能够满足建设实际需要,努力降低因单价偏低对工程规划布局、施工建设用地协调和群众积极性的不利影响。
    四是应正视当前多数县市财政较为困难(特别是地方政府负债严重)的现实,建议国家取消或适当调低地方配套资金比例,降低配套额度,减轻地方财政压力。同时地方政府应进一步挖掘自身潜力,加强财政综合统筹,力保配套资金应配尽配、及时足额拨付各项独立费用,为小型水利水保工程勘察设计、监理、监测、建设管理等工作正常开展提供资金保障,提高规划设计及建设管理水平。
    五是在加强项目整合的同时,应进一步加大招商引资力度,采取贷款融资,财产、技术、土地管理权、劳力入股等方式,鼓励、扶持、引导当地农民和社会资本参与石漠化治理小型水利水保工程建设,积极拓展筹资渠道,有效解决投入不足问题。
    3.2加大宣传,努力提高群众参与小型水利水保工程建设程度,妥善解决建设用地协调及建后管护问题,保障工程顺利实施和效益正常发挥
        一是要进一步加强石漠化治理宣传工作,特别要将石漠化—贫困—开发性治理—小型水利水保工程建设—农业增产增效—群众增收—脱贫致富之间的密切关系及国家小型水利工程产权制度改革等有关知识作为重点进行宣传,努力增强广大群众的石漠化忧患意识,提高对科学发展农业生产、农林开发项目的认识,为小型水利水保工程建设施工用地协调、规划设计布局、项目实施及管护工作顺利开展提供思想保障。
    二是要通过强化宣传,努力使开展石漠化治理的重要意义及各级政府、部门的有关政策措施特别是对开发性治理工作的扶持、补助政策家喻户晓,深入人心,为动员社会资本投资兴建小型水利水保工程,提高社会力量参与石漠化小型水利水保工程建设的程度,有效解决石漠化治理投入不足问题创造了有利条件。
    3.3加强施工监管和督导,确保小型水利水保工程建设质量和进度
    一是建设、实施、监理等参建单位应进一步加强与施工单位的沟通协作,主动落实好建设施工用地、用水、用电等协调工作,按合同约定及时完成隐蔽工程检测、签证及进度审核,及时拨付工程款,积极帮助施工单位妥善解决工作中出现且自身难以解决的困难和问题,尽力为其能够正常施工提供必要而有利的工作环境。
    二是建设、实施及监理单位要进一步加强对施工单位的监管,加大对工程建设情况的督查,及时发现施工中存在的质量、进度、生产安全等突出问题并责成施工单位限期整改。对施工单位不按要求整改或整改不到位又拒绝继续整改的,要严格按照有关规定采取索赔,向相关行政主管部门、媒体通报不良行为,建立不诚信施工企业黑名单等措施,使其在经济、行政、准入等方面付出相应代价,倒逼其主动认真履行合同义务。通过行政与法律相结合的方式,努力将问题消灭在萌芽状态或者发展初期,减小整改难度,提高工作效率。
    三是施工单位应进一步加强队伍建设,加大对施工人员的思想政治教育和业务素质培训力度,努力提高施工队伍有关人员的自律意识、管理水平和技术能力等综合素质。要加大对现场施工人员特别是工地负责人的监管力度,督促其认真履行职责,确保施工工作正常有序开展,按期保质保量完成建设任务。 
    3.4加强和规范监理工作,提高监理质量,全面准确掌控施工过程
    一是要提高监理投入。首先是各县、市应紧密结合石漠化综合治理工程特点,严格按照国家有关规定编制监理经费预算,落实监理经费,根据监理合同按时足额拨付监理费用[2],为监理工作开展提供经费保障。其次是监理单位应严格按照合同约定落实现场监理机构、技术力量、设备器具等投入,为监理工作正常开展奠定坚实基础。
    二是各参建单位应进一步加强与监理单位的沟通协作,积极为其正常开展工作提供必要而有利的工作条件和外部环境,主动配合其开展好监理相关工作。
    三是建设单位及行业主管部门应进一步加强对监理单位的监管,建立健全对监理工作的绩效考评和奖惩制度,通过经济、行政、法律等手段,促使监理单位认真履职。
    四是监理单位要增强行业自律和诚信建设,提高对小型水利水保工程施工监理工作的认识,认真履行合同约定和各项监理制度、职责,严格控制工程建设质量、进度、投资和生产安全,确保监理工作质量。
    3.5调整项目审批时间和招标预审模式,为加快施工进度、促进工程顺利实施创造有利条件
    一是上级主管部门宜将年度项目资金及设计方案审批时间适当提前(最好能在8月份前下达资金和初步设计批复),使小型水利水保工程能够及早开工,可以避开汛期或尽量减少汛期施工时间,消除或降低气候、农时因素对施工作业的不利影响,提高施工效率和质量,降低施工难度和成本。
    二是在开展项目规划设计时,应协调当地审计部门先进行工程概预算审核后再向上级主管部门送审,妥善解决项目审批后才进行招标预审造成的重复劳动、时间耽搁及价格偏差等问题,提高工程设计概预算的可操作性,尽量缩短施工准备时间,争取项目尽早开工,确保施工质量和进度,为工程顺利实施和后续项目争取创造有利条件。
    3.6加强管护工作,确保工程正常运行和效益充分发挥
    应进一步加强管护工作,首先要按照“谁受益,谁管护;谁管护,谁受益”的原则确定管护主体,使管护责任与管护单位直接利益相挂钩,构建“自下而上”的主动管护机制,增强管护单位及有关人员的工作责任感和主动性。其次要从项目申报之前就与受益单位、村、组、户层层签订管护协议[1] ,对不签订管护协议或不按照协议约定开展管护工作的地方不安排或限制安排项目申报,促使有关单位、人员认真履行管护义务。再次是要抢抓当前正在深入推进的小型水利工程产权制度改革机遇,积极开展治理区小型水利水保工程产权制度改革,通过科学界定并明确石漠化治理项目小型水利水保工程财产权、管理权、经营权和管护责任归属,将管护工作地从政府、部门身上解放出来,有效落实管护责任,彻底解决管护难问题,确保小型水利水保工程正常运行和效益充分发挥。
     
     
    [参考文献]
    [1] 罗勇,顾再柯.麻江县喀斯特石漠化防治现状及建议[J].中国水土保持,2009(5):56-58.
    [2] 罗勇.麻江县石漠化综合治理成效及思考[J].中国水利,2014(14):45-48.
    [3] 罗勇,罗烈华.麻江县水利建设状况对生态农业的作用和建议[J].贵州水利水电,2010(4):42-44.
    [4] 黔东南年鉴编纂委员会.黔东南年鉴(2014)[M].北京:线装书局,2014:352. 
    [5] 中华人民共和国水利部.岩溶地区水土流失综合治理技术标准[M].北京:中国水利水电出版社,2010:3.
    [6] 贵州省质量技术监督局.贵州省行业用水定额[M].贵阳:贵州省质量监督局,2011:4-6.
    [7] 郭廷辅,段巧甫.水土保持径流调控理论与实践[M].北京:中国水利水电版社,2004:49-52.
     
     
     
    作者简介:1、罗勇(1977—),男,高级工程师,科技特派员,贵州麻江县人,主要从事水利、水土保持规划设计及建设管理工作。
    2、冯相明(1963—),男,山东临朐县人,教授级高级工程师,主要从事水文水资源规划设计工作。
     
    麻江县水务局   文/ 罗勇
     
     
     
     
     
     
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