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    浅议水利建设中防洪问题的思考
     
    徐溧伶 (贵州省织金县水利局)
     
        水是基础性自然资源和战略性经济资源,是生态与环境的控制性要素。兴水利、除水害,历来是我国安民兴邦的大事。新中国成立以来特别是改革开放以来,我国开展了大规模水利基础设施建设,取得了举世瞩目的成就。防洪抗旱减灾体系初步形成,最大程度减少了经济损失。全国累计建成江河堤防28万公里,兴建水库8.5万座,总库容6345亿立方米,初步控制了大江大河常遇洪水,防洪保护区内5.6亿人口、600多座城市、6.9亿亩耕地以及重要基础设施的防洪安全得到保障。
        随着我国改革开放的不断深入,城市化急剧发展,城市面貌日新月异,为使城市(城区)性质、规模适应经济发展的要求和适应以环境保护为重点的可持续发展战略,各小城市及县城都在对现有城区进行新的规划和建设。水利作为城市基础设施的一个重要方面,它承担着城市防洪、供水、排水、航运、水环境等功能,是城市生态系统和景观系统的重要因素。因此,在城市及县城建设中,对水利建设,特别是水环境综合治理提出了更多、更新的要求。
    1. 解决小城市及县城问题方法探讨
    1.1  对城区进行专项水利规划
        水利作为城市基础设施的一个重要方面,应与道路等基础设施一样,围绕城市或县城总体规划的总目标,同步规划,同步协调,并以专项规划报告作为总体规划报告的附件,正式列入总体规划内容,报有关部门批准实施。
        专项城市及城区水利规划应以城区为主,兼顾农村,城乡一体化。要确保防汛安全,不能让城区的经济文化生活因洪涝灾害而遭受损失;由工程水利向资源水利转变,改造整治内河水系,以适应城市发展的需要,满足城区引水、排水和生活环境的需要,建立多功能、高效益的水保护综合体系,促进城市开发和品位提升。
        主要规划项目为防汛、引水、排水、水环境等。防汛主要是根据城市、县城规模和国家防洪标准确定的防洪治涝标准,采用加高加固现有防洪堤等工程措施,提高城市抗洪能力。引水和排水是城市水利规划的重要内容,要统一规划水源,合理调度水利工程,引入高质量的水;通过暴雨峰值和径流量计算,确定城区的排水出路,完善排涝设施,保证有水排得出去。水环境的治理则保留水面积,通过清淤疏浚、截污、亲水护岸、水利设施改造、立体绿化等措施,控制水环境,实现水清、流畅、岸绿、美观的目标,成为城市公共生活的重要场所。
    1.2  加强城区河道水系的综合治理
        河流是城市文明的发源地,也是城市景观环境的重要依托,由于城区发展以及管理上的不善,使城区内河道成为城市排污沟,集污水和洪水为一身,恶化了人民的生活环境,制约城市发展。目前,对城市水系进行综合治理得到了人们的重视。1998—1999年,北京市对市中心区的水系进行了综合治理,实现“水清、流畅、岸绿、通航”的目标,取得了社会、经济和环境多方面的效益。1993—1997年,成都市对府南河进行了综合整治,以防洪、治污、绿化、文化、安居等项目实现经济、社会、环境三者的融合,形成城市可持续发展的模式,得到了人们广泛认同和赞许,荣获1997年度联合国人居奖。这些做法值得发展中的小城市及县城借鉴,切不可走上先污染后治理、先侵占后拆迁的老路。城市建设初期,充分体现“以人为本”的思想,坚持水利建设与生态环境建设同步规划、同步实施、同步发展,建立起良好的河流景观与滨水环境,绿依水,水依城,将城区建设成与水融为一体的特色景观环境。
    1.3加快实施水务一体化管理步伐
        现代城市水利是一项综合工程,承担着防洪治涝、供水排水、排污治污及生态环境的建设。目前,水资源管理体制仍是水利部门管水源和防洪治涝,城建部门管城区供水和排水,环保部门管理污水。管水和防洪治涝的不管城区供水、排水和治污,管供水和排水的不管水源、防洪治涝、治污和河道上下游的关系,甚至出现河道排涝和城区排水标准不是同一体系,块块管理,各自为政,不能统筹兼顾,全面规划,使水利设施难以合理安排,并充分发挥作用。应加快水务一体化管理步伐,借鉴上海、深圳等地城市水务改革成功经验,将涉及水事务的统一管理,使城市水利实行统一、高效、有序的管理体制,由水利部门对城区的防洪治涝、供水、排水及水环境治理统一规划,研究防洪减灾措施,保证高质量供水,提高人民的生活水平。
    1.4加大对城市水利的投资力度
        随着城市化的发展和人民生活水平的提高,人们对居住城市(城区)的供水质量、生态环境的协调美化要求越来越高,洪涝灾害造成的损失也越来越大,对水利建设要求也相应提高,其所需资金较大。要坚持多渠道、多层次、全社会办水利的办法筹集资金。
        政府要加大对城市水利建设的投资力度,发挥财政性资金的导向作用,并制定一些扶持政策,向受益企、事业单位集资来支持城市水利建设。
        运用市场机制筹集资金。对城区河道水系进行综合治理来增加土地,并使土地升值,通过依法转让等方法筹资,以地养水。
    2.水利建设中防洪问题的思考
      1.科学认识洪水,把江河治理与环境保护结合起来
        如何更好地利用水资源,保护好水环境,兴利除害,把我国的江河湖泊治理和防洪减灾工作放在国土整治、改善生态和社会可持续发展的大局中考虑,这是我国 21世纪和远期社会发展战略的需要。1998年长江大水之后,中央作出了“平烷行洪、退田还湖、移民建镇、疏浚河湖”的果断决策,使我们进一步认识到其中的重大意义。在防洪治理过程中要掌握好“防”与“避”与“保”的关系,既要考虑我国社会发展的现状,又要考虑社会长期发展对环境的要求,树立“大防洪”观念,将防洪与长期的生态环境保护有机地结合起来。要用发展的眼光、超前的意识,大力加强河流治理与开发利用规划的基础工作,制定综合治理规划,并按照规划和国民经济不同发展阶段要求,持之以恒地分步实施。
       2.加大投入力度,坚持不懈地搞好工程建设,确保工程质量,加强工程管理
        1998年长江大水期间,两岸堤防共发生险情6000多处,其中重大险情近300处,九江城区段还发生了决口。汛后,国家拨付了大量资金对堤防进行除险加固。1999 年长江高水位仅次于1998年,堤防险情大大减少,只出现一般险情1400多处,除险加固效益显著。1998年我国长江流域发生了特大洪水,洪水位超过往年,大水后国家投入工程投资数十亿元,工程防御能力得到显著提高,险情大为减少,有力地保证了当地生产、生活的正常秩序。事实说明,加强工程建设才能保安全是硬道理,国家和地方各级政府应该继续加大投入。没有投入,仅靠汛期全民防汛,不仅耗费大量人、财、物,而且也将承担极大的风险。
        在加大工程建设投资力度的同时,要特别加强工程的质量管理。要真正认识到质量就是工程的生命,防洪工程建设要强化招标承包制、合同管理制和建设监理制,从根本上保证工程的质量。
        目前,我国水利工程管理水平落后问题也十分突出,今后必须加强管理队伍的建设,提高工程管理人员的素质和管理水平,同时要进一步加大工程维护管理资金的投入。
        3.重视非工程措施的建设,坚持工程措施与非工程措施并重的原则
        在加强防洪工程建设的同时,应特别注重对水文、通信等非工程措施的建设。水文、通信是防汛的耳目和尖兵,要为防洪调度决策及时提供水情、工情等可靠信息。在水文信息的监测预报方面,要改变目前雨情、水情一报多发,一个控制站多层单位进行洪水预报,信息不能共享和信息有偿服务的现状,充分发挥信息资源的效能,避免重复工作等浪费现象。进一步加快全国防汛指挥系统建设,提高我国降雨预报和对洪水信息的预报水平和预誓能力。
        4.加强防洪高新技术的研究与应用,建立技术创新机构, 提高抗洪抢险和防灾成灾的科技合量
        科学技术在防洪抢险中发挥着巨大的作用,计算机模拟技术、卫星遥感测量技术、雷达测雨技术、通信传输技术、雨水情自动测报技术等已在欧美国家广泛应用,对科学决策提供了及时准确可靠的信息。为适应抗洪抢险减灾的需要,我们必须加速科技成果在江河治理和抗洪抢险中的应用。要充分发挥科研院所和高校的积极性,促进科学研究和水利生产实际相结合。
        5.积极推动洪水风险管理,加大执法力度
        各地经济、社会发展很快,城市与基础设施建设大都没有考虑洪水风险,无序发展现象严重,一旦发生洪灾,损失惨重。国家要加强洪水风险管理,制定和公布各地洪水风险图;加强宣传教育,提高全社会的洪患意识;制定政策法规,控制高风险区经济发展,促进经济建设向低风险地区转移,使之形成良性循环;开展社会主义市场经济条件下的洪水保险研究,力争早日实施。
        我国已经颁布实施了《防洪法》,我们要依法防洪。对违反《防洪法》的部门、单位和个人,要敢于处罚,树立法律的权威。我们在严格执法的同时,还要不断地完善《防洪法》配套法规的制定,并与相关的《水土保持法》、《森林法》等法规有效衔接起来。
        6.加强国际交流。借鉴国外经验
        防治洪水灾害是人类面临的共同课题,世界上许多国家,特别是欧美发达国家,在与洪水的斗争中积累了许多经验,也有很深刻的教训。我们国家治水的历史长达数千年,也有很多好的做法。在治水方面,我们要拓宽思路,开阔视野,与国外进行资金、技术、人才等多方面的交流与合作。有关部门应建立国外水利信息资源库,有组织、有计划地进行合作。
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